Sicherheitspolitische Studienreise nach Brüssel
vom 14.-16. Juni 2005

eine Veranstaltung der

Reisebericht

von Susanne Dilp

Kurzbericht im i-point der Universität Innsbruck

Am 14. Juni 2005 ist Univ.-Prof. Dr. Alexander Siedschlag, Inhaber der Stiftungsprofessur für Europäische Sicherheitspolitik an der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck, zusammen mit einer Gruppe von interessierten Studierenden der Einladung des österreichischen Botschafters in Brüssel und Leiters der Österreichischen Vertretung bei der NATO, Dr. Franz Cede, nach Brüssel gefolgt. Ziel der dreitägigen Studienreise war es zum einen, mit Persönlichkeiten wie dem Botschafter selbst, General Jilke, dem höchsten militärischen Vertreter Österreichs in der NATO im Rahmen des Kooperationsprogramms „Partnerschaft für die Frieden“, OberstdG Harald Göllinger, Mitglied im Stab von Jilke, Dr. Michael Rühle, Head of NATO Policy Planning & Speechwriting der Political Affairs & Security Policy Devision, sowie Dr. Knut Kirste, NATO Outreach Country Information Officer der Public Diplomacy Division, ins Gespräch zu kommen und aufschlussreiche Einblicke in die Praxis der transatlantischen Beziehungen mit dem Schwerpunkt Österreich zu bekommen. Den Aufenthalt in der „Hauptstadt“ der Europäischen Union (EU) nutzend, wurden zum anderen ebenso Briefings und Diskussionen mit Vertretern der sicherheits- und verteidigungspolitischen Institutionen der Europäischen Union organisiert – so unter anderem mit Botschafter Dr. Franz Kuglitsch und Mag. Philipp Agathonos von der österreichischen Delegation im Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (kurz: PSK) in Brüssel, Alison Weston, Direktion für ziviles Krisenmanagement, und Oberst Hohenwarter, militärische Vertretung der EU.  

Tag eins der Studienfahrt wurde für die Anreise genutzt, die wahlweise mit dem Flugzeug, dem Zug oder dem Privatfahrzeug erfolgte und bot außerdem die Möglichkeit, die Stadt Brüssel selbst kennen zu lernen und ihre Sehenswürdigkeiten zu besuchen. Wenngleich Brüssel ein sehr geschäftiger Ort ist, so ermöglicht das äußerst übersichtliche Netz von U-Bahnen doch ein sehr rasches und zielführendes Vorankommen im Stadtverkehr und bringt einen, kombiniert mit kurzen Fußmärschen, beinahe überall hin, so dass man innerhalb eines Tages wirklich viel zu sehen bekommt:  von der Altstadt bis hin zum Atomium. Entgegen der Prognosen des Wetterberichts waren die ersten beiden Tage überaus sonnig und warm, so dass es sich empfahl, die Stadt zu Fuß zu besichtigen und gegen Abend in einem der zahlreichen kleinen Lokale unter freiem Himmel zu essen. Am zweiten Tag begaben wir uns am frühen Vormittag auf den Weg zum Gebäude des Ratsekretariats, wo uns die Österreichische Delegation des PSK empfing. Mittags wurden wir in der NATO zum Essen in noblem Rahmen und anschließenden Vorträgen mit dem Schwerpunkt transnationale Beziehungen erwartet. Nach der abendlichen Heimfahrt ins Hotel trafen wir uns in einem kleinen Restaurant gemeinsam mit einigen teilnehmenden Studierenden einer weiteren, zeitgleich stattfindenden Exkursion in Brüssel, die die verschiedenen Institutionen der EU – Rat, Parlament, Kommission – besichtigten. Am Vormittag des dritten Tages trafen wir uns mit österreichischen Vertretern in der NATO zu Gesprächen über das Kernthema war Österreich und das Partnership for Peace Programm.

Die Inhalte der Vorträge waren allgemein verständlich gestaltet worden, mit anschaulichen Beispielen und Anekdoten aus der Praxis, so dass auch Studierenden ohne politikwissenschaftliche Vorbildung ein tiefgründiger Eindruck gewährt werden konnte.

Erster Programmtag

Zu Beginn unseres Besuches bei der Österreichischen Delegation des PSK hörten wir ein kurzes Briefing von Dr. Kuglitsch zum Thema Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee, dem „Motor“ der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Im Jahr 2001 wurde es für einsatzbereit erklärt, 2003 die Kompetenzen für den Einsatz erarbeitet und die erste Operation, eine Polizeimission in Bosnien Herzegowina, durchgeführt. Kuglitsch hob besonders die Einzigartigkeit dieser zivilen Einrichtung hervor, die sich mit „Lichtgeschwindigkeit“ entwickelt hat: Es besitzt die Fähigkeit, Operationen, sowohl zivile als auch militärische, zu planen, durchzuführen und abzuschließen. Eine große Herausforderung für die Zukunft wird es sein, die Effektivität der Kooperation zwischen dem PSK und dem EU Militärstab bzw. EU Militärkomitee, welche zeitgleich mit dem PSK geschaffen wurden, zu verbessern. Um die Zusammenarbeit auch zu Partnern der EU und Drittstaaten zu erleichtern und effizienter zu machen, wäre die Position eines europäischen Außenministers, wie in der Verfassung vorgesehen, ein entscheidender Schritt gewesen, doch ist diesbezüglich wohl vorerst ein Rückschlag zu verzeichnen. Was die Zukunft der EU betrifft, so sieht Kuglitsch eine verstärkte Teilnahme der Union in Stärkungsmissionen und mehr Engagement darin, bestehende Fähigkeiten zu verfeinern als neue aufzubauen.

Im Anschluss daran sprach Oberst Hohenwarter in seiner Funktion als militärischer Vertreter über die ESVP im Allgemeinen, ihre Entwicklung, Kapazitäten und Struktur sowie über ihre Auswirkungen konkret auf Österreich. Bis Ende der 1990er-Jahre, so meinte Hohenwarter, hätte die EU „geschwächelt“, erst die Vorfälle auf dem Balkan erweckten sie zum Leben. Die Zeit wischen 1999 und 2004 bezeichnete er als rasant und „explosionsartig“, meinte aber auch, dass dies nicht ungefährlich sei. Durch die Erweiterung der EU auf 25 Mitglieder war sie automatisch zu einem Global Player geworden. Die damit verbundenen Herausforderungen in institutioneller, politischer, sicherheitspolitischer und militärischer Hinsicht werden auch in Zukunft zu weiteren gravierenden Veränderungen in der Europäischen Union führen. Jedenfalls aber wird es, je größer die EU wird, umso wichtiger werden, sich auf eine gemeinsame Line und eine kollektive Motivation zu einigen – so wie es bereits mit der Europäischen Sicherheitsstrategie (kurz: ESS) vom Dezember 2003 gelungen ist. Bis dahin war man damit beschäftigt, erste Institutionen zu schaffen, Verfahren auszuarbeiten und Kompetenzen festzulegen. „Testoperationen“, wie Hohenwarter es nennt, wurden durchgeführt und Fähigkeiten - zunächst auf den quantitativen Bereich beschränkt - wurden ausgearbeitet. Erst die ESS ermöglicht erstmals eine zielgerichtete Vorbereitung, indem das Dokument Hauptbedrohungen definiert und wesentliche Aspekte der ESVP unterstreicht. Das bedeutet, dass der Handlungsspielraum der EU nunmehr uneingeschränkt ist, sie Konflikten höherer Intensität begegnen kann und das über einen längeren Zeitraum. Die ESS ist damit die beste Vorraussetzung, erfolgreich Richtung Headline Goal 2010 zu arbeiten.

Mit dieser neuen Deadline steckte sich die EU auch neue Ziele: Zum einen liegt der Schwerpunkt bei rascher, qualitativ anspruchsvoller Response. Dies ist ein entscheidender Aspekt, wenngleich es auch ein sehr ambitioniertes Ziel ist. Zum anderen müssen die eingesetzten Kräfte dementsprechend „useable, interoperable and certified“ sein und zudem die Kohärenz zwischen EU und NATO gewährleisten. Das Hauptaugenmerk liegt dabei auf den Battlegroups, schnelle Reaktionskräfte von jeweils 1.500 Personen. Den bei dieser Entwicklung entstandenen Shortfall-Bereich versucht man mit dem European Capability Action Plan zu begegnen. So wurde in diesem Zusammenhang eine Europäische Verteidigungsagentur geschaffen, die die Rüstungsanstrengungen der EU-Staaten koordinieren soll.

In Bezug auf laufende Operationen der EU erwähnte Hohenwarter u.a. die „Concordia“ in Mazedonien, welche von der NATO übernommen wurde. 500 europäische Truppen, davon 14 österreichische Soldaten, sind daran beteiligt – eine eher irrelevante Beteiligung, wenngleich eine wichtige Hürde. Derzeit läuft die Operation „Althea“, eine Operation unter enger Kooperation mit der NATO und einem Unfang von 6.000 Mann - davon 300 Mann aus Österreich, was einen erheblichen Anteil darstellt.

Wenn auch die Entwicklungen voranschreiten und sich die EU an Operationen aktiv beteiligt, muss dennoch noch viel getan werden. So hat die EU 1,7 Millionen Soldaten, doch nur 10 Prozent davon sind für anspruchsvolle Operationen einsetzbar. Dennoch hat die EU einen Aufwand von 160 Mrd. US-$ zu verzeichnen. Auch Österreich hat noch einiges aufzuholen, die richtigen Maßstäbe hat es sich aber schon gesetzt – mit der Beteiligung an der European Rapid Response Force (ERRF) und an einer der Battlegroups. Ein wichtiger Bestandteil der Verbesserungen österreichischer Streitkräfte ist die Transformation. Diese ermöglicht es, sich an internationale Herausforderungen anzupassen, eine „useable force“ aufzubauen und Interoperabilität herzustellen. Österreich befindet sich damit vor einer neuen Schwelle, um den „Anschluss der Entwicklung noch zu erreichen“, denn augenblicklich sind die vorhandenen Kapazitäten lediglich im unteren bis mittleren Bereich einzuordnen.

Nach der Analyse von Oberst Hohenwarter vor allem aus militärischer Sicht, berichteten Alison Westen und Philipp Agathonos über den Status der zivilen Fähigkeiten der EU im Krisenmanagement. Auch hier wird betont, dass die EU die einzige Organisation mit Fokus auf das zivile Krisenmanagement ist, wenngleich die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit immer noch auf den militärischen Sektor gerichtet ist. Es wird vor allem darauf hingewiesen, dass diese zivilen Fähigkeiten noch relativ jung sind und in der Entwicklung erst am Beginn stehen. Die erste zivile Operation fand in Afrika statt und war keine wirkliche Polizeimission. Zwar war ihr Umfang sehr klein, jedoch war dieser Einsatz äußerst symbolträchtig: Die EU hatte gezeigt, dass sie aktiv ist. Im Mittelpunkt standen eine „political message“ und ein präzises „committment“. Wenngleich noch neu, gewinnt das zivile Krisenmanagement in Europa zunehmend an Bedeutung, eben weil diese Fähigkeit einzigartig ist. Alles in allem sind dem Bereich ziviles Krisenmanagement 1.200 Personen zugeordnet, im Vergleich zum militärischen Sektor sehr wenig Personal. Daraus ergeben sich jedoch erhebliche Vorteile im Bereich der Flexibilität und dem Transport, der mit einer relativ kleinen Personenzahl leichter abgewickelt werden kann. Dennoch bestehen Schwierigkeiten bei der Verfügbarkeit: Im Gegensatz zu militärischem Personal kommen die Mitarbeiter hier ausschließlich aus zivilen Berufen meist außerhalb der EU-Einrichtungen, so dass die rechtzeitige Planung hier ein besonders wichtiges Element ist. Die zivilen Fähigkeiten werden zwar völlig unabhängig von den militärischen aufgebaut und siedeln sich auch in der Organisationsstruktur anders an – sie sind in die Ratsstruktur von Beginn an eingebunden. Für die Planung und Vorbereitung werden dennoch militärische Szenarios übernommen, die so modifiziert werden, dass sie auch in diesem Bereich verwendet werden können.

Dr. Knut Kirste vom Public Diplomacy Division der NATO - einige konnten ihn schon vorher bei einer Präsentation über die NATO im 21. Jahrhundert an der Universität Innsbruck kennen lernen – betrachtete in seinem Vortrag kurz den Wandel des Sicherheitsbegriffs nach dem Ende des Kalten Kriegs. Bei der Gründung der NATO nach dem 2. Weltkrieg war die Basis ein sehr enges Sicherheitsverständnis, konzentriert darauf, die Bedrohung aus dem Osten abzuwehren. Nunmehr aber hat man es mit einem funktionalen Sicherheitsbegriff zu tun, denn woher die Bedrohung kommt ist nicht mehr wichtig und auch nicht mehr eindeutig lokalisierbar. Als Folge davon wurde das Tätigkeitsspektrum der Allianz unvergleichbar komplexer und das Aktionsfeld damit umso weiter. Auch Kirste spracht eine weitere, wesentliche Veränderung an, die auch in der ESVP ihre Spuren hinterlässt: die wachsende Bedeutung des zivilen Krisenmanagements bzw. der zivil-militärischen Kooperation. In Afghanistan werden beispielsweise Provincial Reconstruction Teams (kurz: PRTs) eingesetzt, um damit „Inseln von Sicherheit“ zu schaffen. Augenblicklich sind 5 PRTs im Norden Afghanistans im Einsatz, zwei weitere sind im Süden des Landes im Laufe des Jahres 2006 geplant. Außerdem setzt die NATO auch viel daran, ihren politischen Teil zu stärken, insbesondere wenn es um Partnerschaften und Konsultationen geht – wie zum Beispiel mit der Schweiz, Pakistan oder Japan. Dabei wird weniger eine Mitgliedschaft angestrebt als vielmehr Dialog vertieft, es werden Seminare und Konferenzen mit der NATO abgehalten, um eine Zusammenarbeit bei zukünftigen Friedensmissionen zu fördern.

Die Komponenten Kooperation und Zusammenarbeit waren auch Schwerpunktthema des Gesprächs mit Dr. Michael Rühle, der uns seinen persönlichen Einblick über den Stand der transnationalen Beziehungen lieferte. Er vermerkte ganz deutlich, dass der eigentliche Grund für die Erschaffung der Allianz verloren gegangen ist: die gemeinsame Gefahrenquelle. Dieser Verlust der Existenzrelevanz sei nun, so Rühle, nicht nur mit ein „bisschen Reform“ zu beheben, vielmehr brauche es eine völlige Neugründung. Aktuelle Gefahren durch Terrorismus, Massenvernichtungswaffen, „failed states“, wie sie unter anderem auch in der ESS oder der Nationalen Sicherheitsstrategie der USA festgehalten sind, erschweren eine Konsensfindung und folglich ein gemeinsames und geschlossenes Vorgehen, weil sich Bedrohungsperzeptionen und Gefahreneinschätzungen der jeweiligen Staaten unterscheiden – sowohl innerhalb Europas als auch im transatlantischen Bereich. Unerwarteter Weise sprach Rühle aber von einer Besserung des euro-amerikanischen Verhältnisses, insbesondere seit der Wiederwahl von George W. Bush, da beide Seiten ausreichend Zeit hatten, sich „kennen zu lernen“ und nunmehr Klarheit über die Beziehung herrschte. Inzwischen gibt es viele Europakenner in der Administration, so dass man durchaus von einem transatlantischen „mainstream“ sprechen kann.

Als Wendepunkt für die transatlantische Neuausrichtung und Auslöser für eine Reihe von „Reformen“ benannte Rühle die Geschehnisse von 9/11 und dem Irak und spracht hier mehrere Ebenen der Veränderung an: Auf intellektueller Seite ergab sich ein laut Rühle dramatischer Wandel im Bereich Sicherheitsdefinition. Bereits 6h nach dem Anschlag in den USA wurde der Artikel V ausgerufen: Man zeigte damit die Tendenz, sich dem Problem direkt zu stellen und die Verteidigung nicht im eigenen Land führen zu wollen. Das Umdenken zielt damit eindeutig in Richtung eines funktionalen Sicherheitsbegriffs. Auch auf militärischer Ebene – unter dem nunmehr häufig gebrauchten Begriff der Transformation – gab es Veränderungen. Die NATO nimmt die Rolle eines „transatlantischern Katalysators“ mit eigenem Hauptquartier ein, dem Headquarter Transformation in Virginia. Die NATO Response Force (kurz: NRF) ist das beste Beispiel dafür: Nur die „Filetstücke“, wie Rühle es plastisch formulierte, dürfen hinein. Dadurch sollen die Standards in den übrigen Mitgliedsstaaten angehoben werden. Ein weiterer Bereich, in dem es zu einem Umdenken kam, ist die institutionelle Ausrichtung. Von 1949 bis heute hat sich das institutionelle Umfeld geändert: Neben der NATO ist nun auch die EU ein sicherheitspolitischer „player“. Es mag wie eine Kollision zweier Organisationen wirken, wie ein Einengungsversuch der EU durch die NATO oder auch wie Bemühungen, die EU zum integralen Bestandteil der Allianz zu machen. Vielmehr sollte es aber als eine neue Mischung gesehen werden: Mit EU und NATO können alle Sicherheitsprobleme diskutiert werden. Dramatische Änderungen ergaben sich auch in geo-politischen Bereichen wie beispielsweise der Osterweiterung der NATO, um Reformen weiter voranzutreiben. Tatsächlich ist so, dass sogar die Golfregion Interesse an der NATO zeigt. Ebenso auf politischer Ebene wird die Transformation vorangetrieben. Bisher ging es nur um „capabilities“, wobei die USA der EU in diesem Bereich noch weit voraus ist. Die NATO könnte dabei die Rolle eines „Diskussionsforums“ übernehmen.

Zweiter Programmtag

An unserem zweiten Tag in der NATO wurden wir von der Österreichischen Vertretung empfangen und sprachen vor allem über Österreichs Rolle in den transatlantischen Beziehungen im Rahmen der Mitgliedschaft im Kooperationsprogramm „Partnerhip for Peace“ (PfP). Botschafter Cede skizzierte kurz die Entstehung des Programms und verwies auch hier auf die Wichtigkeit von Kooperation und Zusammenarbeit, das zentrale Thema in der Sicherheitspolitik. Das PfP bot insbesondere nach dem Ende der UdSSR den Staaten im Osten eine Chance, sich dem Westen anzuschließen und die Sicherheit der NATO zu genießen. Dabei wird die Zusammenarbeit individuell ausgearbeitet und kann als Vorstufe für eine angestrebte Mitgliedschaft gesehen werden, muss es aber nicht, wie es mit Österreich der Fall ist. Die Teilnahme am PfP ist vor allem für das Vorantreiben der Transformation und der Interoperabilität ein essentieller Punkt. Qualitätskriterien sind im militärischen Bereich wesentlich, allerdings sind sie auch ohne PfP gegeben, so durch Operationen mit UN-Mandat. Die Individualität der Kooperation mit der NATO ermöglicht es den Teilnehmerstaaten, ihr Engagement auf spezielle Interessensgebiete zu konzentrieren – für Österreich ist es vor allem der Balkan. Im Irak beteiligt sich das Land nur „alibihalber“, wobei sich die Mithilfe auf die Ausbildung von irakischen Sicherheitskräften außerhalb des Iraks konzentriert, u.a. auch in Österreich. General Jilke betonte aber auch die Vorteile dieses Zurückhaltens. Während der Operationen wurde von der Lead Nation ein sehr harter Ton angeschlagen, es war durchaus unangenehm, so dass man eigentlich froh sein konnte, dass Österreich nur im PfP tätig war. In Afghanistan hat Österreich eine „Minipräsenz“ als Non-NATO Mitglied, um am Informationsfluss zu profitieren. Bei der Frage nach einer Einschätzung der militärischen Fähigkeiten Österreichs, lieferte Jilke eine sehr kritische Beurteilung. 2500 Mann stellen sowohl die kapazitive als auch politisch legitimierbare Obergrenze dar und dann nur für low level Operationen, da ein Auslandseinsatz immer noch der Feiwilligkeit unterliegt. Sämtliche Qualitätskriterien, die von den USA über die NATO und schließlich durch die EU auf Österreich übertragen werden, kann Österreich nicht erfüllen. Es mangelt an Satellitenaufklärung, Führungsfähigkeiten und Technik. Positiv zu vermerken sind Loyalität, Freiwilligkeit und Engagement der österreichischen Soldaten. Wesentlich ist aber die politische Garantie für die Sicherheit der Soldaten im Ausland, ansonsten wird es bei „kleineren Aufräumarbeiten“ und „Sicherungen am Rande“ bleiben. Für Österreich ist die NATO bzw. das PfP die einzige Möglichkeit, vor allem im militärischen Bereich an der Entwicklung teilzuhaben. Einmal mehr betonte Jilke: „Ohne die USA geht es nicht.“

Auch das Thema Neutralität wurde angeschnitten, wobei auch von Seiten des Botschafters aus, keine klare Definition geliefert werden konnte: „was immer man darunter versteht“. Er sieht in der Neutralität des Landes eine innenpolitische Strategie. Der General drückte es etwas plastischer aus und meinte, dass dies lediglich ein „Klotz am Bein“ wäre und untermauerte seine Aussage anhand des unentschlossenen Verhaltens und Umgehens Österreichs mit der Neutralität. Während des Verfassungskonvents, in dem u.a. auch über einen „Artikel V“, dem Fall einer kollektive Verteidigung, diskutiert wurde, befürwortete das Land zunächst diese Möglichkeit, äußerte aber dann Vorbehalte, als sie in die Verfassung übernommen wurde. Nunmehr forderte man eine Rücksicht auf das „besondere Bedürfnis“ eines neutralen Staates, weshalb die Option zu einer Solidaritätsklausel abgeschwächt wurde.

Über die Zukunft der transatlantischen Beziehungen äußerten sich beide tendenziell positiv. Eine militärisch starke EU wäre den USA auf jeden Fall lieber, vorausgesetzt es entwickelt sich kein Konkurrenzkampf. Auch wenn die EU irgendwann hochgerüstet wäre, könnte eine Gemeinschaftspolitik durchaus möglich sein. Jedenfalls übernimmt die EU mit ihren Fähigkeiten im zivilen Krisenmanagement aber eine wichtige Rolle, wie das Beispiel Irak zeigt.

Durch die Vorträge der Experten in Brüssel werden die zentralsten Punkte der Veränderungen in der Sicherheitspolitik allgemein und auch im Rahmen der transnationale Beziehungen hervorgehoben und die in der Literatur vertretenen, größtenteils theoretischen begründeten Meinungen durch Personen aus der Praxis bestätigt. Der Begriff „Sicherheit“ durchlief eine fundamentale Wandlung von einem engen, auf den militärischen Bereich fokussierten Sicherheitsbegriff zu einem sehr komplexen und vielschichtigen Verständnis. Die neuen Bedrohungskonstellationen erfordern auch in der Zukunft neue Maßnahmen, um den Gefahren zu begegnen: Sowohl von den Vertretern der EU als auch der NATO werden die wachsende Bedeutsamkeit der zivilen Komponente bzw. der zivil-militärischen Kooperation und Koordination in der Behandlung von Konflikten bzw. der Prävention von solchen unterstrichen. Gerade hier besteht für die aufstrebende EU eine große Chance sich zu profilieren, da sie mit den „civilian capabilities“ ein einzigartiges Instrumentarium schafft. Dennoch aber ersetzt dies nicht die Notwendigkeit militärischer Fähigkeiten, welche die EU versucht aufzubauen bzw. zu verfeinern. Insbesondere in diesem Bereich spielen die NATO bzw. die USA eine essentielle Rolle – für die EU im gesamten aber auch für Österreich. Ausgehend von den USA über die NATO, die ESVP bzw. das PfP-Programm erhält Österreich die notwendigen Maßstäbe, um internationalen Vergleichen standzuhalten und ausreichende Interoperabilität und technische Kompatibilität zu schaffen. Dies sind die Voraussetzungen für eine effektive Zusammenarbeit innerhalb der EU als auch zwischen Union und Allianz. Es wurde deutlich, dass es nicht um die Verdrängung der Existenzberechtigung einer Organisation durch die andere geht, sondern dass beide Seiten eine enge Kooperation befürworten und fördern wollen. Man sieht sowohl eine starke NATO als auch eine handlungsfähige EU, die, anstatt zu konkurrieren, partnerschaftlich agieren und bemüht sind, umfassenden und komplexen Bedrohungen auch gemeinsam zu begegnen.